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亚投行行长金立群:亚投行的理念创新与时代使命

金立群

文/亚洲基础设施投资银行首任行长 金立群

亚投行是中国第一次提出并主导的多边国际机构,中国将通过承担更多的国际责任,来促进亚洲地区的合作,推动全球经济复苏与发展。亚投行在正式成立运营之后,还将面临诸多挑战,相信在各成员国的共同努力下,亚投行将成为一个专业、高效、透明、廉洁的新型国际多边机构,为亚洲的互联互通、经济持续稳定发展做出贡献。

亚投行的高效筹建

2013年习近平主席在出访中亚和东南亚国家期间,先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(以下简称“一带一路”)的重大战略。随后习主席在出席巴利岛APEC会议访问印度尼西亚期间,提出建设亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)的倡议。此后,深化互联互通、推进“一带一路”成为非常热门的话题。“一带一路”这一战略在国际社会上也获得了高度的响应,背后折射出两个重要原因:一是当前全球经济格局深刻调整,世界经济复苏道路艰难曲折,亚洲地区乃至全球范围内,人们普遍认识到,加强基础设施投资是推动经济复苏和可持续发展的重要推动力;二是这一倡议顺应了沿线周边国家的要求。同时该地区蕴含的投资、贸易等发展机遇也吸引了亚洲以外的国家和地区的高度关注。实现“一带一路”互联互通涉及的投融资需求巨大,而沿线许多发展中国家,财力有限,融资手段不足,需要有效动员更多的资金投入基础设施投资。在此背景下,中国发起设立一家新的区域性多边开发银行——亚洲基础设施投资银行获得了亚洲乃至全球各国的热烈响应。由于多数成员国位于“一带一路”沿线,其主要投资基础设施领域与“一带一路”建设有很大的一致性,被各方寄予了厚望。

亚投行从最初的倡议到签署法律性文件《亚投行协议》的进程非常高效。2014年2月,中国财政部牵头成立了中方筹建工作组,经过不到一年的准备工作,2014年10月24日,包括中国、印度、新加坡等在内21个首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京签署《筹建亚投行备忘录》,标志着这一中国倡议设立的新多边开发机构的筹建工作进入新阶段。今年初,已有欧洲个别国家加入,但未公开。3月12日,英国率先宣布申请加入亚投行,成为亚投行意向创始成员国当中的第一个西方大国,随后德国、法国、意大利、瑞士等国家也都公开宣布加入创始国的行列。到2015年3月31日创始成员国申请日期截止时,共有57个国家提交了加入申请。经过五轮磋商,2015年6月29日,在签署备忘录后仅8个月,50个意向创始成员在北京签订了《亚投行协定》,其余意向创始成员可在《亚投行协议》签署截止日期2015年12月31日前签署该文件,目前签署国的数字在不断更新,数十余个未能赶在截止日期前提交申请的国家还在门外翘首以待。

2015年8月25日,我作为中国政府提名的行长候选人,在第六次筹建亚投行首席谈判代表会议上正式当选为亚投行候任行长。目前,各种基础性文件和政策在有条不紊的制定中,预计亚投行将于2015年年底前挂牌投入运营,这距离习近平主席在2013年10月提出倡议仅两余年时间,其效率之高、速度之快,充分说明成立亚投行是想地区之所想、急地区之所急的多赢之举;是符合时代潮流,顺应各国民意,符合各方共同利益的倡议。

亚投行的战略意义

时至今日,二战后以美元为中心的国际货币体系即布雷顿森林货币体系已逾古稀,虽然该体系在1973年崩溃,但在它框架内组建的国际货币基金组织和世界银行仍是全球金融领域的重要机构,并长期以来由美国和欧洲掌控,该两机构的一把手都分别由欧洲和美国派人担任,发展中国家无权问津。这种局面到了改变的时候了。面对中国的崛起以及新兴经济体的发展,以这些机构为代表的治理结构显然不能在新的机构中复制,亚洲国家为主要股东的多边发展机构要有新的面貌,以反映世界经济格局和势力均衡的变化。

改革开放以来,中国受惠于世界银行、亚行、国际货币基金组织等机构的资助,通过大力发展基础设施建设,社会和经济发展已经发生翻天覆地的变化。经过三十多年的“韬光养晦”,中国已具备实力“有所作为”,并在国际舞台上树立负责任大国的形象,提升中国的话语权和影响力,这也是大国崛起的必经之路。

国际上有影响力的国家,在对外交往过程中,无不采取双边和多边的援助方式。目前,中国国家开发银行的外汇贷款规模至2014年末已高达3,200亿美元之巨,远超世界银行,加上中国进出口银行和各类双边贷款,中国对外提供贷款的规模数量已居世界前列。然而这些机构是中国自己的银行,贷款行为也着重于双边。而亚投行是以中国为主导的多边开发机构,具国际高度的治理结构,按照国际游戏规则运营,其他成员国家,尤其是英国、德国、法国等西方发达国家愿意接受中国在亚投行的主导地位,和亚洲其他发展中国家一起制订治理规则,此举意义重大。这些国家之所以加入是因为他们认可中国的理念,肯定中国牵头的工作组的成果。在多边机构中,所有成员国共同协商制定政策,中国不会以老大自居,而是共同协商,充分考虑和兼顾各方利益。有谦让亦有妥协,但换来的是大国负责任的美誉,赢得的是良好的财务回报。

亚投行的共赢理念

为何中方的这一倡议在亚洲地区乃至世界各地引起了如此巨大的反响?中方倡导建立亚投行,目的是为了尽可能满足亚洲地区基础设施融资需求巨大的客观需要。《亚投行协议》中明确了其使命是“促进地区的互联互通和经济一体化”,这源于亚洲拥有巨大且急迫的基础设施投资需求。2010年9月,亚洲开发银行研究所发布的一份工作文件指出“为了满足不断增加的地区发展需求,预计2010年到2020年期间亚洲发展中国家每年需要为国内基础设施建设(7,470亿美元)和区域内基础设施建设(290亿美元)投入7,760亿美元的资金。”

面对亚洲基础设施建设如此巨大、迫切的资金需求,成立亚投行可谓非常必要,对于参与的域内外成员国是多赢选择。对于亚洲本地区发展中国家而言,可通过加强基础设施建设,进而推动经济持续稳定发展,促进本地区整体的互联互通,为经济发展注入持久稳定的动力;对于参与亚投行的域外国家而言,亚洲的经济发展所创造的投资机会,能够拉动其经济复苏;多方共赢将有利于扩大全球总需求,促进世界经济发展。

亚投行作为新的区域多边开发银行,与现有多边开发银行的业务领域各有侧重。世界银行、亚洲开发银行等现有机构的任务侧重于减贫,亚投行则恰如其名称,侧重于基础设施建设。在亚洲基础设施融资需求巨大的情况下,由于定位和业务重点不同,亚投行与现有多边开发银行是互补而非竞争关系。即使业务有交叉,也是共同合作。亚投行是对现有国际金融秩序的完善和推进,而不是颠覆。亚洲地域宽广,人口众多,大多数国家发展水平相对较低,融资缺口巨大,完全容得下一个新的多边开发机构。

亚投行作为一个政府间的金融开发机构,很多成员国也位于“一带一路”沿线,在这些国家按照多边开发银行的模式和原则运营、开展相关基础设施建设更是责无旁贷。未来的亚投行将会使用贷款、担保、联合融资等各种业务工具,还将根据形势的发展和变化,不断创新使用各种融资工具。在前期,亚投行将向主权国家的基础设施项目提供主权贷款;今后,可以逐步增加私营部门的融资。亚投行将会考虑设立信托基金,针对不能提供主权信用担保的项目,引入PPP模式,通过亚投行和所在国政府出资,和私营部门分担风险和回报,并动员主权财富基金、养老金等更多社会资本投入进来,成为亚洲基础设施建设的投融资平台。

亚投行的制度创新

亚投行从诞生的第一天起就带有明显的21世纪的新时代特征。亚投行是由参与成员国各方共建的最高标准的新型多边开发银行。它的法定资本是1,000亿美元,亚洲发展中国家的股份是75%,域外国家25%,这是参与筹建的各国共同磋商设定的方案。在这样一个框架里,发展中国家是主导,这在历史上是没有过的。中国是最大的股东,这并不是中国着意追求的,而是按照GDP测算,根据中国在亚洲的经济体量决定的。此前媒体热议的中国拥有一票否决权,也并非刻意为之,目前还有很多国家期待加入亚投行,随着日后更多国家的参与,现有成员国的股份也会相应稀释,一票否决权这一陈旧的机制自然也不再成立。一些对中国在亚投行占有较大股份表示担心的声音,其实是完全没有必要的。中国作为第一大股东将提供相应的资金,北京被成员国选为总部所在地,北京市政府也将提供东道城市必要的支持。由此可见第一大股东的地位不是特权,而是义务、责任与担当。

亚投行的核心价值观念是Lean,Clean,Green(精干,廉洁,绿色)。精干,不能变成一个庞大的官僚机构。亚投行的内设机构和专业人员将根据业务发展需要、精简的原则进行配备,全球招聘良才,防止出现机构臃肿的现象;廉洁,对腐败零容忍度。我们将建立相关制度和规定,杜绝腐败滋生;绿色,我们努力推动低碳绿色经济。中国对外投资招来某些负面声音,这固然是因为外界有些人从来对中国有偏见,看到中国在发展中国家影响日隆而心存芥蒂。另一方面,我们也应总结经验。以前的一些做法不计成本、不顾代价,轻视环保、移民等问题,虽然不是普遍现象,但是,都给中国对外投资的形象带来负面影响,这在一定程度上使我们的资金和名声双双受损。中国的有关机构和民营企业都在探索,以不断改进对外投资和援助的方式和效果。作为一个多边发展开放银行,亚投行将会严格遵守国际通行的准则,高效、公平、公正地为各个成员国服务。

从治理结构设计上来讲,亚投行充分借鉴现有多边开发机构在治理结构方面成熟的经验和做法,遵循最佳国际标准。同时要有新的思路,我们没有必要去克隆一个世界银行或亚行,我们应该创造一个具有21世纪公司治理结构的多边国际机构。亚投行的一大创新是不设常驻董事会。70年以前,布雷顿森林体系的机构成立时,还没有今天的通信交通等便利条件,设置常设董事会也许有一定的道理。但是,用今天的眼光来看,现代企业几乎都不设常驻董事会。常驻董事会和管理层的职责分工不明,董事会干预管理部门的日常工作,难免会与管理层之间造成“责任空缺”。董事会代表往往是某一成员国政府派驻的官员,并不是项目专家或是高级管理人员,这无形中又造成了官僚与冗员。按照亚投行的治理结构,非常设董事会被赋予决策权,制定重大的政策,把控银行的总体战略规划,监督管理部门的工作。内审部门将会直接向董事会报告。多边开发机构这样的新型治理结构,能够使董事会发挥其应有的作用,是亚投行成功运行的保障。世界银行已有70余年的历史,亚行也即将迎来成立50周年。半个多世纪之后,参与筹建亚投行的57个国家再次有机会重新打造一个新的机构。我们应积极发挥这一优势,创新治理结构、业务模式、决策机制和相关制度,避免现存多边金融机构存在的官僚主义、机构臃肿、效率低下、尾大不掉等弊端,争取将亚投行打造成一个精干、廉洁、绿色的21世纪新型多边开发银行。

亚投行的经验启示

在筹建亚投行的过程中,有些事情是值得我们深思的。要参加国际机构,并且在其中发挥作用,在国际经济事务中发挥影响力,是需要高度、气度和力度的。

首先,亚投行筹建获得阶段性成功缘于中国国家领导人的战略决策高度,对国际形势的高瞻远瞩。中国作为一个发展中大国,提出倡议成立一个国际机构,其他国家是否会响应是个不确定的因素。中国领导人正是对国际政治经济形势作出了正确的判断,有大国自信,有魄力和胆略,才可能做出这一决定,向世界各国发出邀请参与筹建亚投行。事实证明,这一决策是十分英明的。其次,一定要有气度。中国倡议主导的亚投行是一个真正的国际金融机构,有广泛代表性的多边发展银行。筹建伊始,亚投行受到了某些国家的质疑,但是我们始终坚持开放包容的原则。磋商过程民主、公开、透明;工作文件质量过硬、高效,赢得了参与各国的赞许。之所以在意向创始成员国申请截止日期时,有57个国家加入,其中不乏英国、德国、法国等西方发达国家的参与,正是其对中国负责任大国地位和形象的充分认可,是对中国提出的区域经济治理机制以及中国主导的区域多边金融机构的接受和认可,政治意义深远。这是一张信任票,我们应该用好这张信任票,达到各个成员国和国际社会的预期。

中国虽然是大股东,但不会实行一言堂,始终主张凡事大家协商。亚投行将在全球招聘专业人才,欢迎任何国家的优秀人才报考,力图招聘到世界一流的专业人才。招标采购方面,亚投行也将对所有国家开放,全球优秀的企业都可以参与竞争。通过这种开放包容的方式,我们非常有信心将亚投行打造成为一个高标准的多边开发银行。

最后,亚投行今后顺利的运营还需要中国政府不断的支持作保障。迄今为止,全球主要的多边开发机构多数由西方发达国家或其盟友牢牢掌控着。对此,发展中国家不是没有提出过挑战,例如上届世行和国际货币基金组织换届时,发展中国家也派出过人选参与竞争,但是,均无果而终。估计在相当长一段时间内在现有机构内仍难以挑战旧有秩序。究其原因,主要是发达国家整体的强大国力,这些机构仍然仰仗于其支持。一旦遇到金融危机和大的风险,还是要靠大国出力。亚行初创之时,日本国力尚弱,故不得不邀请欧洲国家参与,并让其拥有相当多的投票权。随着日本国力的增强,日本在资金方面给予了亚行极大的支持。五十年来,日本始终给予亚行各种优惠的资金,这是其他成员国都无意挑战日本人长期担任行长的原因。历届日本籍行长都很敬业,个人操守亦无瑕疵。所以,亚洲发展中国家并不刻意争夺行长职位。权力和义务总是要对等的,也可以想象,如果日本失去亚行的行长一职,日本是否会一如既往地给予资金支持,具有很大的不确定性。这终究是大家不愿意面对的一个现实。同样,中国若要保持亚投行高层位置,需有能被国际社会所广泛接受的、具备国际视野的专业高级管理人才。同时,作为大股东,中国政府要在资金等各方面对亚投行提供必要的支持。亚投行筹建至今,之所以推进工作如此高效,亦得益于中国各部委的通力合作。中国政府对亚投行支持的力度将是中国长期战略利益的关键所在。

亚投行是中国第一次提出并主导的多边国际机构,中国将通过承担更多的国际责任,来促进亚洲地区的合作,推动全球经济复苏与发展。亚投行在正式成立运营之后,还将面临诸多挑战,相信在各成员国的共同努力下,亚投行将成为一个专业、高效、透明、廉洁的新型国际多边机构,为亚洲的互联互通、经济持续稳定发展做出贡献。